Quan niệm về đổi mới sáng tạo trong khu vực công
Đổi mới sáng tạo (ĐMST) trong khu vực công (KVC) là một khái niệm rộng, tích hợp ý nghĩa của hai khái niệm cơ bản: “KVC” và “đổi mới”.
Có nhiều cách hiểu về KVC. Theo quan điểm thể chế, KVC được coi là một tập hợp các tổ chức do Nhà nước sở hữu hoặc chịu sự quản lý của các nhà chính trị. Trong khi đó, theo quan điểm chức năng, KVC bao gồm các tổ chức phục vụ lợi ích công cộng(1).
Tuy nhiên, các xu hướng hiện tại như phân cấp, tư nhân hóa, quan hệ đối tác công – tư được khởi xướng từ trào lưu Quản lý công mới dẫn đến sự khác biệt giữa khu vực tư và KVC ngày càng trở nên mờ nhạt(2). Trong thực tế, hầu hết các tổ chức tư nhân và phi lợi nhuận đều chịu ảnh hưởng của chính trị và phục vụ lợi ích công cộng ở nhiều mức độ khác nhau. Do đó, sự khác biệt giữa khu vực tư và KVC ở một số lĩnh vực là không rõ ràng. Trong bài viết này, KVC được hiểu là các tổ chức: (i) do Nhà nước sở hữu, (ii) chịu sự quản lý trực tiếp của chính quyền, (iii) hoạt động trong môi trường phi thị trường và (iv) phục vụ lợi ích công cộng bằng cách tạo ra những tác động phi thị trường(3).
Trong khi đó, “đổi mới” thường được hiểu là “làm một cái gì đó mới, như giới thiệu một thực tiễn hoặc quy trình mới, tạo ra một sản phẩm mới [. . .], hoặc áp dụng một mô hình mới về mối quan hệ nội bộ hoặc mối quan hệ giữa các tổ chức”. Đáng lưu ý rằng, đổi mới không chỉ là tạo ra những ý tưởng mới mà còn phải là những ý tưởng hay và có hiệu quả(4). Sự tập trung vào kết quả của đổi mới, vốn được nghiên cứu rộng rãi trong các tài liệu của khu vực tư, đến nay cũng trở thành chủ đề quan tâm của các tổ chức thuộc KVC như một đòi hỏi tất yếu từ bối cảnh kinh tế – xã hội.
Khi tích hợp hai khái niệm – “đổi mới” và “KVC” – đổi mới trong KVC thực chất đề cập đến hai loại mối quan hệ: đổi mới diễn ra thông qua và/hoặc trong KVC.
Nếu đổi mới thông qua KVC đề cập đến các hành động do KVC thực hiện để thúc đẩy đổi mới khu vực tư nhân, ví dụ sử dụng các biện pháp tài chính hoặc trợ cấp để hỗ trợ nghiên cứu và phát triển (R&D) công nghiệp; sử dụng các công cụ tác động đến cầu như mua sắm công… thì đổi mới trong KVC đề cập đến những thay đổi được thực hiện bởi KVC với mục tiêu duy trì hoặc cải thiện khả năng tạo ra giá trị công và do đó duy trì tính hợp pháp của mình(5).
Bài viết đề cập đến đổi mới trong KVC, với cụm từ được sử dụng thống nhất là “ĐMST trong KVC”. Những ĐMST được đề cập cả ở góc độ hệ thống, góc độ một tổ chức và góc độ cá nhân công chức.
Thách thức đặc thù của đổi mới sáng tạo trong khu vực công
Mặc dù các nhà nghiên cứu cũng như các nhà quản lý thực tiễn đều thống nhất về sự cần thiết phải ĐMST trong KVC, xuất phát từ những áp lực đặt lên khu vực này như tinh giản biên chế, cắt giảm chi tiêu công do các cuộc khủng hoảng kinh tế(6); cách mạng khoa học, công nghệ; những thay đổi trong xã hội về cấu trúc gia đình, tỉ trọng lao động, bất bình đẳng giàu – nghèo đòi hỏi sự cải thiện hoặc cung cấp các dịch vụ mới; hay những thách thức dài hạn như biến đổi khí hậu và chuyển đổi nhân khẩu học… đòi hỏi sự thay đổi trong cách tiếp cận của chính phủ, nhưng ĐMST trong KVC về cơ bản khác với đổi mới khu vực tư nhân, vì bản chất của bộ máy quan liêu truyền thống xung đột với bản chất của đổi mới(7). Cụ thể, trong khi bản chất của công vụ gắn với sự ổn định, khả năng dự đoán và tuân thủ quy tắc, quy trình thì bản chất của đổi mới coi trọng sự thử nghiệm, tinh thần kinh doanh và sự táo bạo(8). Do đó, ĐMST trong KVC phải đối mặt với những thách thức khác biệt so với những thách thức mà khu vực tư gặp phải.
Thứ nhất, mục tiêu của KVC thường khó xác định và đo lường. Trong khi mục tiêu của khu vực tư nhân là tăng lợi nhuận nhằm thỏa mãn các cổ đông thì các tổ chức thuộc KVC cần phải thỏa hiệp giữa rất nhiều bên liên quan và các nhóm lợi ích đối lập, dẫn đến sự khó xác định về những giá trị và mục tiêu hướng đến. Ví dụ, trong khi các doanh nghiệp tư chỉ cần đo lường hiệu suất các sáng kiến của mình theo sự thay đổi vị thế trên thị trường, như mức độ tăng thị phần, tăng lợi nhuận hoặc sự ổn định thì các sáng kiến trong KVC thường tạo ra các đầu ra khó có thể đo lường, như tăng cường sự hài lòng của người dân đối với sự phục vụ, nâng cao khả năng tiếp cận các dịch vụ, tính minh bạch, sự tham gia của công dân và công bằng xã hội. Bên cạnh đó, các kết quả này thường chỉ rõ ràng sau một thời gian khá dài, do đó, việc xác định trách nhiệm giải trình cho các sáng kiến thành công trong KVC cũng trở nên phức tạp hơn.
Thứ hai, các cấu trúc tổ chức trong KVC thường phức tạp hơn so với các cấu trúc trong khu vực tư nhân; hơn nữa, các cấu trúc này được vận hành trên cơ sở những nguyên tắc, triết lý quản trị trộn lẫn. Chẳng hạn, mặc dù có rất nhiều tài liệu phân tích về sự chuyển đổi từ bộ máy quan liêu truyền thống sang Quản lý công mới và sau đó là quản trị mạng, những triết lý này thường được trộn lẫn trong một tổ chức(9).
Thứ ba, các nhà quản lý cấp cao của KVC thường chịu sự giám sát trực tiếp của các chính trị gia và khả năng ủng hộ các sáng kiến của họ có thể bị giới hạn bởi sự thỏa hiệp và ổn định về mặt chính trị. Ngược lại, các nhà quản lý trong khu vực tư nhân thường tự chủ hơn.
Thứ tư, động lực ĐMST của công chức khác với của nhân viên khu vực tư. Trong khi những nhân viên khu vực tư thường ĐMST vì họ mong đợi tiền thưởng như một phần thưởng cho những đổi mới thành công thì các công chức thường thận trọng hơn với những hậu quả chính trị của những đổi mới thất bại và động lực đổi mới của họ xuất phát từ mong muốn về uy tín và sự công nhận chuyên môn(10).
Những thách thức đặc thù đó đòi hỏi cách tiếp cận tổng thể nhằm thúc đẩy tính ĐMST trong KVC, cả ở góc độ hệ thống cho đến cấp độ cá nhân công chức.
Một vài gợi mở nhằm thúc đẩy đổi mới sáng tạo của công chức
Ở cấp độ tổng thể, lý do thúc đẩy KVC theo đuổi ĐMST là để đáp ứng kỳ vọng và đòi hỏi ngày càng cao của người dân và xã hội. Ở cấp độ tổ chức, mỗi tổ chức công đều phải nỗ lực ĐMST để cải thiện tính hiệu quả. Tuy nhiên, ở cấp độ cá nhân mỗi công chức, động lực thúc đẩy ĐMST được cho là còn thiếu(11). Nhiều rào cản cản trở công chức ĐMST được chỉ ra như: quy mô và mức độ phức tạp của cơ cấu tổ chức công; sự phản kháng của công chúng đối với những thay đổi; tâm lý e ngại rủi ro của công chức; sự thiếu hụt nguồn lực; các rào cản kỹ thuật; sự thiếu ủng hộ của lãnh đạo; hệ thống quy định, quy trình dày đặc và cứng nhắc…(12). Chính vì vậy, cho đến nay, hầu hết các nhà nước đều nhận thức được sự cần thiết phải có những cơ chế tạo động lực và hỗ trợ công chức ĐMST.
Những tác động nhằm thúc đẩy ĐMST trong KVC nên được thực hiện đồng thời theo hai hướng:
Thứ nhất, tác động đến các điều kiện và các yếu tố bên ngoài ảnh hưởng đến động lực và mức độ sẵn sàng ĐMST của công chức, như: ý chí chính trị của lãnh đạo; các định hướng chính sách ảnh hưởng trực tiếp đến hành vi ĐMST của công chức; thái độ ủng hộ đổi mới của các cấp lãnh đạo… Những quốc gia tiên phong về ĐMST trong KVC hiện nay đều thực hiện những chính sách động viên, hỗ trợ hết sức cụ thể đối với hoạt động ĐMST như:
Thành lập các quỹ và chương trình hỗ trợ trực tiếp cho ĐMST. Điển hình là Liên minh châu Âu, với việc đầu tư vào ĐMST trong KVC thông qua một số quỹ và chương trình tài trợ như: Quỹ Đầu tư và Cơ cấu châu Âu (The European Structural and Investment Funds – ESIF), Quỹ Cơ sở kết nối châu Âu (The Connecting Europe Facility – CEF)(13)… Bên cạnh đó, Liên minh châu Âu hợp tác chặt chẽ với Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) để thúc đẩy đổi mới trong KVC thông qua việc đồng tài trợ cho hoạt động của Diễn đàn toàn cầu về Đổi mới KVC (OPSI) từ năm 2015 – một diễn đàn nhằm hiểu và khuyến khích các cách tiếp cận mới để giải quyết các vấn đề xã hội; xây dựng năng lực cho công chức và cung cấp các công cụ thiết thực cho tiến trình ĐMST trong KVC.
Thiết lập các phòng thí nghiệm chính sách ĐMST. Ở Singapore, Phòng thí nghiệm Đổi mới (Innovation Lab) thuộc Cơ quan công vụ Singapore (PSD) có chức năng hỗ trợ các tổ chức công đổi mới và sáng tạo. Từ dự án tiêu biểu đầu tiên, với vai trò hỗ trợ liên cơ quan Chính phủ xây dựng một nền tảng (platform) tích hợp có thể thực hiện trực tuyến tất cả các giao dịch mang tính “dấu mốc” trong cuộc đời công dân như: kết hôn, sinh con, thành lập công ty hay chăm sóc cha mẹ già…, đến nay, Phòng thí nghiệm Đổi mới đã chuyển đổi vai trò sang huấn luyện công chức của các cơ quan chính phủ tự thực hiện các dự án ĐMST.
Mô hình Phòng thí nghiệm chính sách cũng rất phổ biến tại các nước thuộc Liên minh châu Âu. Phòng thí nghiệm chính sách sử dụng phương pháp tiếp cận dựa trên bằng chứng, đưa những người thực hiện đến với những người ra quyết định để đồng sáng tạo các chính sách, chương trình. Có khoảng 80 phòng thí nghiệm chính sách tại 20 quốc gia thành viên: Trafiklab tại Stockholm, GovLab Áo tại Vienna, hoặc Futurs Publics tại Paris(14).
Vinh danh các tổ chức/cá nhân tích cực ĐMST bằng các giải thưởng đặc biệt. Để khuyến khích và lan tỏa rộng rãi các nỗ lực ĐMST trong KVC, một số cuộc thi trao giải thưởng cho các tổ chức/cá nhân thực hành ĐMST tốt nhất. Cuộc thi phổ biến nhất ở Liên minh châu Âu là Giải thưởng KVC Châu Âu (European Public Sector Award – EPSA) của Viện Quản lý công châu Âu (EIPA), hàng năm đều thu hút tới hàng trăm dự án đến từ nhiều quốc gia khác nhau tham dự(15).
Thứ hai, thúc đẩy ĐMST thông qua cải thiện động lực nội tại của công chức – trên cơ sở nhu cầu, mong muốn; niềm yêu thích công việc; khả năng thấu hiểu quan điểm của nhau trong công việc của họ(16). Cụ thể, cần hướng đến trao quyền tự do quyết định cao hơn cho công chức trong việc theo đuổi các nhiệm vụ, bằng cách nới lỏng sự kiểm soát và phân cấp, phân quyền nhiều hơn cho họ. Tính tự do quyết định và quyền tự chủ là nền tảng để tạo điều kiện cho sự sáng tạo và đổi mới ở công chức. Ngoài ra, công chức có xu hướng ngại rủi ro do những đổi mới thất bại. Họ có đổi mới, nhưng họ coi đổi mới là công việc tăng thêm/hoặc bị bổ sung, vì vậy, thiết lập một hệ thống khen thưởng (bằng tiền và phi tiền tệ) cũng có thể cải thiện hành vi đổi mới(17).
Một khía cạnh nữa cũng nên được quan tâm là tăng cường hợp tác giữa các tổ chức công với các đối tác mở rộng (các tổ chức tư nhân, các tổ chức phi lợi nhuận và các trường đại học) để tăng cường học hỏi lẫn nhau, cho phép công chức hiểu rõ hơn các vấn đề và mở rộng khả năng đổi mới bằng tư duy sáng tạo. Thông qua việc tiếp cận các cấp độ kiến thức và kỹ năng cụ thể từ các khu vực khác, công chức có thể hiểu vấn đề một cách toàn diện hơn, từ đó thúc đẩy hành vi đổi mới và sáng tạo trong công việc(18). Ở Việt Nam, mô hình chia sẻ kinh nghiệm quản trị và hợp tác thăm khám, điều trị giữa Bệnh viện Đại học Y Hà Nội với các bệnh viện và các tổ chức tư ở là một mẫu hình có thể tham khảo và nhân rộng.
Cuối cùng, vì việc sử dụng mạng xã hội cho mục đích công việc có thể nâng cao năng lực, tính tự chủ và sự gắn kết của nhân viên, từ đó nâng cao động lực và sự hài lòng trong công việc nên các tổ chức công cần xây dựng quy chế làm việc theo hướng bảo đảm công chức sử dụng mạng xã hội một cách đúng đắn cho mục đích công việc, từ đó có thể thúc đẩy mức độ sáng tạo và đổi mới cao hơn.
ThS Hạ Thu Quyên – Học viện Hành chính và Quản trị công (tcnnld.vn)
_________
(1) Theo Wegrich, K. 2014. Public sector. Encyclopædia Britannica. https://www.britannica.com/.
(2) Theo Vivona, R., Demircioglu, M.A, và Raghavan, A. 2021. Innovation and Innovativeness for the Public Servant of the Future: What, Why, How, Where, and When. DOI: 10.1007/978-3-030-29980-4_34.
(3) Mặc dù các tổ chức thuộc KVC, theo cách tiếp cận này, không chỉ bao gồm các cơ quan sử dụng quyền lực nhà nước, mà còn bao gồm các cơ quan cung ứng dịch vụ công do Nhà nước lập ra, nhưng để thuận tiện khi đề cập đến những người làm việc cho hệ thống các cơ quan rất đa dạng này, tác giả sử dụng thuật ngữ “công chức” trong bài viết.
(4) Theo Vivona, R., Demircioglu, M.A, và Raghavan, A., Tlđd.
(5) Theo Vivona, R., Demircioglu, M.A, và Raghavan, A., Tlđd.
(6) Theo Suzuki, Kohei. (2018). Government retrenchment and citizen participation in volunteering: A cross-national analysis of OECD countries. Public Policy and Administration, https://doi.org/10.1177/
0952076718796097.
(7) Theo Koch, P., and J. Hauknes. 2005. On innovation in the public sector. Publin Report No. D20. NIFU STEP, Oslo.
(8) Theo Van der Wal, Z. 2017. The 21st century public manager. Macmillan International Higher Education, London.
(9) Theo Peter M. Kruyen & Marieke Van Genugten (2020) Opening up the black box of civil servants’ competencies, Public Management Review, 22:1, 118-140, DOI: 10.1080/14719037.2019.1638442.
(10) Theo Koch (2005), Tlđd.
(11) Theo Vivona, R., Demircioglu, M.A, và Raghavan, A., Tlđd.
(12) Theo Vivona, R., Demircioglu, M.A, và Raghavan, A., Tlđd.
(13) Cơ sở Kết nối châu Âu (CEF) là một công cụ tài trợ quan trọng của Liên minh châu Âu nhằm thúc đẩy tăng trưởng, việc làm và khả năng cạnh tranh thông qua đầu tư cơ sở hạ tầng trong các lĩnh vực giao thông, năng lượng và dịch vụ kỹ thuật số có mục tiêu ở cấp độ châu Âu.
(14) Theo Fuller, M. & Lochard, A. (2016). Public policy labs in European Union Member States; EUR 28044 EN; doi:10.2788/799175.
(15) Theo European Union (2020). Public Sector Innovation: Concepts, trends and best practices, https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_BRI(2020)651954.
(16) Theo Vivona, R., Demircioglu, M.A, và Raghavan, A., Tlđd.
(17) Theo Bysted, R., & Jespersen, K. R. (2013). Exploring Managerial Mechanisms that Influence Innovative Work Behaviour: Comparing private and public employees. Public Management Review, 16(2), 217–241. https://doi.org/10.1080/14719037.2013.806576.
(18) Theo Vivona, R., Demircioglu, M.A, và Raghavan, A., Tlđd.
Tài liệu tham khảo:
1. Bysted, R., & Jespersen, K. R. (2013). Exploring Managerial Mechanisms that Influence Innovative Work Behaviour: Comparing private and public employees. Public Management Review, 16(2), 217–241. https://doi.org/10.1080/14719037.2013.806576.
2. European Union (2020). Public Sector Innovation: Concepts, trends and best practices. Truy cập ngày 14/10/2024 từ https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_BRI(2020)651954.
3. Koch, P., and J. Hauknes. 2005. On innovation in the public sector. Publin
Report No. D20. NIFU STEP, Oslo, truy cập ngày 10/6/2025 tại https://www.researchgate.net/publication/265318205_On_Innovation_in_the_Public_Sector.
4. Peter M. Kruyen & Marieke Van Genugten (2020) Opening up the black box of civil servants’ competencies, Public Management Review, 22:1, 118-140, DOI: 10.1080/14719037.2019.1638442.
5. Suzuki, Kohei. 2018. Government retrenchment and citizen participation in volunteering: A cross-national analysis of OECD countries. Public Policy and Administration, truy cập ngày 28/6/2025 tại https://doi.org/10.1177/0952076718796097.
6. Van der Wal, Z. 2017. The 21st century public manager. Macmillan International Higher Education, London. DOI:10.1057/978-1-137-50744-0_12.
7. Vivona, R., Demircioglu, M.A, và Raghavan, A. 2021. Innovation and Innovativeness for the Public Servant of the Future: What, Why, How, Where, and When. DOI: 10.1007/978-3-030-29980-4_34.
8. Wegrich, K. 2014. Public sector. Encyclopædia Britannica. https://www.britannica.com/.
